内容提要：中国改革开放已逾20年，与持续深化、成效显著的经济改革和经济发展相比，改革显得步履维艰，严重滞后。因此，加大改革的力度，已成为新世纪中国面临的一项重大而紧迫的任务，特别是要改革和完善大会制度，理顺政关系，推进建设。
关键词：改革中国新世纪
中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]合法性下降、社会不稳定等一系列社会问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。
一、关于人民民主专政的国体
从学学理上看，体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国的阶级性质，改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。
其一，“工人阶级领导”问题。我国性质决定了工人阶级是领导阶级（是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。
其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与最可依靠的同盟军的形象划上等号。
其三，在作为工人阶级先锋的中国队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入的，对于后者曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在内的影响远非普通员可以相比，他们与那些先入后成为个体私营业主的员汇合成一种异质于的力量。
上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。
二、关于大会制度的政体
宪法规定，我国政体是大会制度。这是我国一个“根本制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。大会制实行“议行合一”原则，即大会是国家，国家行政机关、、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由产生，对负责，受监督。显然，与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：
其一，按照学基本原理，国体是指国家的阶级实质，政体则是指的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。
其二，无疑是一种代议机构，制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是制度与议会制的本质差别，也的确始终强调不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；国家也有实行两院制的。例如实行制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高联邦议会也由联邦院和自治省院组成。
可见，一院制还是两院制并不构成与资本主义制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的格局，进一步发挥作为参的各在中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的纳入体系中，作为两院中的一院，这有利于加强对以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国领导的多合作和协商制度的原则规定的前提下，将与各关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥的监督功能。鉴于目前各的性质、纲领、[③]意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各与多竞争、的可能。
其三，关于西方议会制与中国的制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多竞争、；二是在架构下，议会与行政和司法机关分权制约。
就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的。一些激进的学者认为，可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行是实现中国现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向发展，完全是因为中国在意识形态上与派利益上排斥多元化。这种看法有失公允，西方的得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]
就第二点而言，西方的议会只是与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被宣布为而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。
与西方不同，在中国的大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家的大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行因不受人民掌握而蜕变成的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，大会制是一种高度民主的制度安排。
但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督并通过监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。
在实践中，一方面代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对代表选举的冷漠。代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级实行直接选举。选民对代表无法行使经常、有效的基督；另一方面作为国家的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予的权力都没有得到很好的落实，如对政府授权（即通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行对权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强的权力和地位也成为内外的共识，成为新世纪中国改革和发展的中心内容之一。
然而，更深层次的问题是，倘若真正具有了国家最高的地位，紧接而来的便是谁来监督的问题，不受制约必然产生腐败，自然也不能例外，从法理上看，人民是权力的授予者或委托者，也是权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对实施强有力的监督呢？人类几千年的实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]
正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善制度的基础性工作，也是当代改革和发展的中心内容之一。
另一方面，笔者也赞同在坚持全国大会作为国家最高的地位不可动摇的前提下，明确全国常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变对行和司法权的单向制约为与行和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“”制度。因为西方机制运作前提是多竞争，换言之，西方的赋予了“”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了与一府两院的分权制约体制，但在既定的框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有上“西化”危险。
三、关于政关系[12]问题
在当代中国体系中，作为的中国处于中枢地位，它对体系的其他组成部分，包括国家、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的生活实行领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“政不分”，“”的管理体制，中国组织本身事实上已权成了一种社会，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是政高度合一的机构，一般各省、市、县的委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种政一元化的体制，使得国家生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的关系，还是进行一项重要的改革，都会遇到如何处理与国家机构关系（政关系）的问题。必须充分认识“政关系”在当代中国关系体系中的地位，充分认识正确处理“政关系”对推进新世纪中国改革和发展的重大意义。
十一届以后，对这种政不分、的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现政分开作为体制改革的关键、突破口或首要步骤。这一思想后来被写入报告：“的领导是领导，即原则、方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。对国家事务进行领导的基本方式是：使的主张经过法定程序变为国家意志，通过组织的活动和员的模范作用带动广大人民群众，实现的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现的领导方式的转变，各级委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。
但是，从20世纪80年代末开始，在处理政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“政分开”，甚至回避政关系的字眼。相应地国内出现了“政一体化”、“政合一”的思潮，一些地方更是发生了委书记兼任主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从政分开到政合一这一逆转现象呢？
首先，从世界范围看，现代在某种意义上讲就是“”，而在“”的条件下，“”和“政”是无法分开的。政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。
其次，从的组织结构看，它与政府具有同构性。是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的民主和共和那样的“选举”。此外，西方的与政府是完全“重叠”的，即只能通过议会和政府施政，并不存在组织与政府机构双轨并存。而在中国，从到地方各级组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如的政法委员会与政府的司法机关之间，的纪检与政府的监察部门，委的组织部与政府的劳动人事部门之间，委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和部门之间，委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。
这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行组织的科层结构，这不仅将使大批的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的体制提出挑战。这是政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。
再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“苏东剧变”，国内也出现了“六四”，这在内外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使以更加审慎的态度对待改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“苏东剧变”和“六四”风波延缓了中国改革的正常进程，也直接造成了十三大报告确立的政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。
然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快改革的呼声日渐高涨，而改革是无法绕开政关系的。当然，理顺政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，政不分、、政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“”的危险，并非危言耸听。对此，20多年前在《和制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国改革的“新世纪警言”。实际上，第三代对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调政分开，而是从转变治理国家的方式（即从以治国转变为依法治国）入手来理顺政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们的领导主要是、思想、组织领导。而领导的主要方式就是：使的主张经过法定程序变成国家意志，通过组织的活动和员的模范作用带动广大人民群众，实现的路线、方针、政策。的更以内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方？浴16]尽管并没有完全解决依法治国与的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国大会和地方各级大会”，[19]同时又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证大会及其常委会依法履行国家的职能”，[20]也就要求的领导从行政性的领导转变为一种制度化的领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把的意志变为国家意志等综合功能，[21]从而将依法治国与的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整政关、实行政分开的其它途径。
谈到政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理对的领导与对的监督这两者的关系。就前者而言，作为唯一的，对作为国家机关的行使上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“监督”的条款，但由中的规定“要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出拥有监督的权力。从法理上看，对的监督权是人民这一最高原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是对组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级委应向同级及其常委会定期进行工作报告，请及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，应该及时把自己提出政策的理由、内容向大会及其常委会报告，取得的理解和支持。
中国特殊的政关系模式决定了中国内民主建设在整个国家民主建设和改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国改革和民主的发展进程，而的先进性和员构成的精英化[26]特点，也决定了应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由来带动和推进国家民主和改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是制度建设的严重滞后，制约新世纪中国改革与民主建设。
首先，内选举制度流于形式。内选举制度是制度的基础，改革开放以来，内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但内选举仍存在严重缺陷。
1、选举中的。按照规定“的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非组织中的组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和都是不同层次和不同范围的员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是内选举存在的主要问题。
2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。从1987年起就开始推行了对委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。十三届委员会用差额选举的办法选出，结果若干提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选委员。在1997年的上，仍有一些的重要官员在委员会的选举中被“差”掉。在选举方式上的这一变化，的确是发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前内差额选举的比例很小，且只限于对委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是无法落到实处的一个重要因素。
3、的基层组织任期模糊，常常超过的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级委任命产生亲折，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]
其次，代会权力流失。按照规定，的全国代表大会是的最高，由它产生委员会，委员会产生局，局常委和（1982年前称“主席”）。但实际上正好相反，一般是和局常委会领导局的工作，局及其常委会又领导委员会的工作，而委员会的实际作用又远远超过的全国代表大会，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在内占统治地位，因而未能及时从革命向的根本转变，内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以为纲”的运动中逐渐被强化。
从操作技术上看，全国代会通常5年召开一次，全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由局及其常委会主政。再从人数上看，全国代会代表多达一二千人，委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是局及其委会便成为事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒内的授权关系。
来源：高考学习网